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论依法治志 方志从工作向事业转型(摘登)

作者:冀祥德 时间:2017-03-07

一、依法治志的提出

依法治志是伴随着我国从建设社会主义法制国家到建成社会主义法治国家的战略目标调整,从地方志“一本书主义”逐步发展形成的;依法治志是伴随着地方志从一项工作到一项事业的定位升级,由依法修志逐步发展形成的。依法治志的提出,是公平有序的法治国家、法治政府、法治社会的内生性要求,是地方志活动发展的历史趋势与必然规律。

(一)从建设社会主义法制国家到建设社会主义法治国家(略)

(二)从依法修志到依法治志

中华人民共和国建立后,尤其是改革开放以来,为了确保地方志事业不断繁荣发展,稳步推进,地方志工作由行政推动走向依法修志,再到依法治志。199611月,国务院办公厅出台《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》,标志着中华人民共和国地方志工作步入制度化阶段。在此明确了地方志工作在社会主义文化建设事业中的地位,完成了省、市、县三级志书体系的建构,确定了志书“每20年左右续修一次”的国家要求,提出了建立一支德才兼备的修志工作队伍,以及制定和完善有关规章制度的工作要求。这对于促进我国地方志工作尤其是新方志编修工作的制度化发展具有重要意义。但由于地方志的编纂是政府通过行政命令和行政手段组织实施,在解决问题的重点、领导的主观意志等方面存在一定差异,导致了地方志工作区域发展不平衡。另外,由于地方志工作受机构及领导调整的影响较大,同一基层政府的修志政策也存在不连贯、不协调,甚至不一致的现象,很大程度上阻碍了我国地方志工作的顺利开展。

2006518日,国务院颁布的《地方志工作条例》是我国历史上第一部有关地方志的全国性法规,结束了地方志工作无法可依的历史,标志着地方志编修工作从此进入有法可依、依法修志阶段。

依法修志是在地方志工作无法可依,只能靠行政手段来开展工作时,通过《地方志工作条例》的颁行来实现有法可依。在当时的历史背景之下,《地方志工作条例》在地方志活动中发挥了很大作用。但随着地方志事业的进一步发展,《地方志工作条例》的不适应性逐步凸显:一方面,社会实践的发展与需求对地方志事业的内容及方式提出了更高要求;另一方面,地方志事业经过多年人才积累、使命提升,已经具备了进一步繁荣发展的条件。近年来,地方志活动正在进行着以下几个转变:第一,从平面的修志“一本书主义”向立体的修志、读志、用志等多业并举转变。地方志不再是“沉睡的书”,更是“活着的精神”。改革开放以来的30多年间,我国新编地方志工作重新起步,地方志工作的重心是修志,然而,地方志的生命不仅体现在对于文明的记述与传承,更在于为社会发展大局提供服务。目前,充分挖掘、开发利用地方志资源是推动地方志事业发展的工作重点。第二,从一项工作向一项事业转变。工作,是为谋生而从事的体力或者脑力劳动;事业,是人所从事的,具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动。经过多年发展,地方志不仅仅是为谋生而从事的体力或者脑力劳动,而且已经成为全体方志人“修志问道,以启未来”的事业,这一事业更包含着巨大的时代担当与历史使命。第三,从政府主导向政府支持、社会广泛参与转变。地方志事业不仅仅是政府机构的工作,也需要社会的广泛参与,从而更进一步发挥志书在存史之外的资政、育人功能。而实现这样的转变,依法修志已经严重不适应,必须走向依法治志。

总之,随着社会主义法治国家建设的深入发展,依法修志已经完成了其使命,内外因素推动下有了升级到依法治志的迫切需要。换言之,依法治志是依法修志发展的基本目标。《规划纲要》的出台,标志着地方志治理体系与治理能力从依法修志向依法治志的现代转型,是和我国与时俱进的法治国家建设进程相适应的。正如20151229日刘延东副总理在接见全国地方志系统先进模范代表时讲话中所言,地方志工作要“紧跟时代步伐,勇担历史使命,忠实记录中国共产党领导人民坚持和发展中国特色社会主义的光辉历程和丰功伟绩,翔实记载中华民族走向复兴、实现中国梦的伟大进程”

二、依法治志的价值

依法治志的提出,不仅是一个概念的变化,其蕴含了深刻的价值,具有重要的历史意义和现实意义。在我看来,依法治志的价值至少体现于如下几个方面。

(一)依法治志是依法治国的必然要求

依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党的法治基础与保障。“法治不仅是西方社会的治理模式,同样也是现代中国社会治理的必然选择。”全面推进依法治国,就要不断完善中国特色社会主义法律体系,使我国国家治理的各个方面都进入法治化轨道。依法治志是在当前我国建设社会主义法治国家的背景下提出的,它是全面推进依法治国的题中之意,是依法治国的重要组成部分,是依法治国的必然要求,是依法治国在方志领域的具体展开;同时,依法治志中独特的存史、资政、育人功能,对依法治国的实现也有积极推动作用和记载传承功能。

(二)依法治志是地方志定位转型的根本保障

对照《地方志工作条例》和《全国地方志事业发展规划纲要(20152020年)》之名称,可以发现,在对地方志的定位上,有了从“工作”到“事业”的变化。把地方志定位于一项工作与定位于一项事业显然是有本质区别的。地方志想要实现从一项工作到一项事业的定位转型,离不开依法治志的法治保障。要实现地方志转型发展,必须将地方志事业纳入法治化轨道,在识志、修志、管志、用志等方面形成法治秩序,使志书能更好地发挥存史、资政、育人作用,更好地服务于社会主义建设的大局,服务于中华民族伟大复兴的大局。

(三)依法治志是依法修志发展的基本目标

要正确认识依法治志与依法修志之间的关系,依法治志不是对依法修志的否定,也不意味着当初依法修志提法错了。依法修志是在地方志工作无法可依,只能靠行政命令、行政手段来开展时,伴随着《地方志工作条例》的颁行而产生的,这也是《地方志工作条例》对地方志工作的最大贡献。但是随着建成社会主义法治国家的时代要求,依法修志已经不适应我国新方志事业发展需要,需要升级发展到依法治志。所以,依法治志不是对依法修志的否定与“抛弃”,而是对依法修志的发展与“扬弃”,是依法修志的升级版。

(四)依法治志是加强国家文化软实力建设的重要保障

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要加强重点领域的立法,“建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度”。地方志是记载一个地方自然、政治、经济、文化、社会历史和现状的资料性文献。20144月,刘延东副总理强调,要把地方志“作为文化强国建设的一项重要工作来抓”。社会主义文化建设是我国社会建设的重要组成部分,依法治志的提出符合党中央关于加强文化法治建设和重视哲学社会科学领域立法工作方略、方针的要求,有利于实现社会主义文化建设的法治化,推动我国国家文化建设的发展。

三、依法治志的内涵与外延

从依法修志到依法治志的转变,绝不只是从“修”到“治”的文字转换,无论其内涵还是外延,依法治志都极大地丰富和发展了依法修志。

(一)依法治志的内涵

依法治志就是在全面深化改革,全面推进依法治国,建设社会主义法治国家的新形势下,以“一纳入,八到位”为总要求,使地方志从传统单一的依法修志向依法识志、依法修志、依法研志、依法用志、依法管志、依法存志和依法传志转型发展。

依法治志的基础在于形成符合地方志事业发展的客观规律,并能有效保障地方志事业顺利有序开展与发展,层次分明、配套合理的地方志法律体系。依法治志最基本的标志是,建立完备的地方志法律体系和完善的相关配套体制机制,最终目的是使与地方志相关的法律能够在地方志事业的各个方面得到普遍、切实地制定并遵守,实现地方志事业的法治秩序,其核心在于逐步实现地方志事业发展的常态化、制度化、法治化。

(二)依法治志的外延

从依法治志的内涵中可以看出,依法治志的外延包含了依法识志、依法修志、依法研志、依法用志、依法管志、依法存志和依法传志七大方面。

1.依法识志

依法识志就是怎样认识和定位新时期的地方志。一方面,要从历史的考察中找寻地方志的社会地位。“志者,所以志一代之典章因革废兴,上以备太史之采风,下以存乡邦之掌故,使后之人征文考献观法有资。”另一方面,要从实践中,从中国共产党带领全国各族人民实现中华民族伟大复兴的中国梦过程中,来总结、凝练和定位新时期的地方志工作机构和地方志工作者。志书作为官修权威资料,起着重要的存史、资政、育人作用,“直笔著信史,彰善引风气,为当代提供资政辅治之参考,为后世留下堪存堪鉴之记述”,阐明了地方志工作者作为史官、史家的定位。地方志工作者在历史上是史官的地位,在当今现实中应当是史家的定位。

2.依法修志

依法修志是指构建科学完备的依法修志体系。主要包括:第一,确定修志主体及其职责,依法确定各级政府在地方志编纂等方面的职责;第二,确定修志队伍的构成,地方志编纂人员实行专兼职相结合,专职编纂人员应当具备相应的专业知识,并吸收有关方面的专家、学者参与;第三,确定地方志资料收集程序与方法,依法开展地方志资料收集,防止职责履行不到位、侵犯他人知识产权等行为;第四,依法保障地方志编修人员的合法权利,包括物质保障与精神保障两个层面,以及应有的署名权等著作权中的人身权与财产权。

3.依法研志

我国的修志传统虽然源远流长、赓续不绝,但方志理论研究和方志学学科始终未获得应有的学术地位。依法治志提出后,对于方志理论研究的要求会越来越高,要求方志学者既要运用新理论、新方法,进行综合性、多学科交叉的深入研究;又要摆脱以往封闭的研究思维与羁绊,在做好传统方志理论研究的同时,创新研究理念,研究地方志转型发展中的新情况、新问题,提出新思路、新措施,着力推动方志学学科地位提升。

4.依法用志

依法用志是指依法对地方志资源的开发利用。地方志工作应当为地方经济社会的全面发展服务,县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构有责任积极开拓社会用志途径,通过建设资料库、网站、微信、微博等多种方式,加强地方志工作的信息化建设,为公民、法人和其他组织利用地方志资源提供便利。组织开发利用方志资源,着力构建读志用志体系,发挥其为地方经济社会发展服务的功能是整个地方志事业的核心和归宿。坚持依法用志,就是要转变思想观念,发挥资源优势,积极探索用志途径,拓宽用志新领域,为领导决策服务、为公众服务、为地方经济社会发展服务。

5.依法管志

依法管志是指依法进行志书的审查验收、编辑出版、保存管理、督导检查,以及依法规范治理各类地方志活动,研究各类地方志违法行为。首先要依法确定工作主体,合理配置权力结构以及工作职责;其次要依法确定工作程序,做到权力制约、职责到位、程序有效、监督有序。《规划纲要》提出的地方志编修、理论研究和学科建设、质量保障、资源开发利用、工作保障五大体系,主要就是从依法管志的角度设计的,确保地方志事业发展有制度、有规范,体系化。坚持依法管志,就要求各级党委政府、社会机构、机关团体、企事业单位积极配合和支持地方志工作,不管是资料搜集还是机构人员配备等。“对地方志书进行审查验收,应当组织有关保密、档案、历史、法律、经济、军事等方面的专家参加”,若不配合、不作为,就要承担相应的法律责任。要把各类地方志违法行为纳入法治调整范围,依法查处,确保地方志活动在法治轨道上运行。

6.依法存志

依法存志是指除了传统志书年鉴的存储外,还应包括地方志书编纂过程中基本资料的留存、相关机构的收藏利用,以及与现代信息技术相结合的数字化存储。中国地方志指导小组办公室推出的“全国信息方志与数字方志建设工程”,其核心内容是“三网一馆两平台”,“三网”是指中国国情网、中国地情网、中国方志网。其中,中国地情网就是各地地情的纵向排列;中国国情网是把各地地方志、年鉴中的地情资料全部数字化,按照自然、政治、经济、文化、社会五大部类,把全国的信息整理横排;中国方志网是中国地方志指导小组办公室官方门户网站;而中国地情网、中国国情网和中国方志网的依托就是国家数字方志馆。在完善原有地方志传统保存模式的同时,进行数字化、现代化地保存。

7.依法传志

依法传志不仅是指对我国修志传统及其成果从古至今的传承,还包括将中华民族这种独特的文化传统薪火相续、代代相济;不仅是指将方志文化在中华大地传扬,还包括将中国方志文化传播到世界各地。日前,中国地方志指导小组办公室推出“中国方志文化走向世界工程”,其意义就在于此。

四、依法治志的目标

与依法修志相比较,依法治志与依法治国的关系更加密切,与国家与社会发展的中心任务更加契合,对社会的关注度和影响力更加提升,地方志事业的目标更加远大。概括而言,依法治志的目标就是通过“七个转变”,实现“七化”目标,确保地方志事业全面、协调、创新、持续发展。

(一)从单一修志转变为多业并举,实现地方志事业的全面化

随着社会的进步和地方志事业的发展,传统意义上修志的内涵大大拓展,地方志工作已经不仅仅指编纂志书,而是包含了方志事业的管理和开发利用等一系列行为。正如朱佳木同志所说:“地方志工作并不仅仅是编书,尤其不是编一部书,而且是以编纂地方志书、地方综合年鉴为中心所进行的组织管理、理论研究、编纂指导、审查验收、开发利用等一系列工作。”坚持依法治志,就是应当实现地方志由单一编纂志书到志、鉴、馆、网、库、刊、用、会、研、史等多业并举的转变,彻底摒弃“一本书主义”,实现地方志事业的全面发展。

(二)从依靠行政命令转变为依据法律法规,实现地方志事业的法治化

“地方志工作涉及社会生活各个方面,在社会主义市场经济条件下,仍靠过去的行政命令方式组织编纂地方志,已难以适应形势的需要。”将地方志工作纳入依法治志轨道,通过法律形式来确定地方志的性质、原则、任务,地方志机构的设置及其职责,地方志主体的权利与义务,有关机构与人员地方志职责,以及违法责任等,才能规范各类地方志行为,保障地方志活动沿着正确方向健康有序发展。在理论上,应该从依法治国的高度把握依法治志的内涵与外延,改变传统地方志观念,更新地方志思维,用新的地方志理论指导地方志活动从行政化转向法治化。

(三)从地方志系统行为转变为国家社会责任,实现地方志事业的社会化

地方志事业是一项浩大而复杂的社会文化系统工程,只有在党委政府的重视支持下,全社会齐抓共管,才能实现“为当代提供资政辅治之参考,为后世留下勘存勘鉴之记述”的历史使命。实施依法治志,就是转变对地方志的定位认识,改变地方志活动是地方志工作机构职责的观念,形成党委领导、政府主持、地方志工作机构组织实施、社会各界广泛参与的地方志事业格局,把地方志活动从狭隘的地方志系统行为转变为国家社会行为,实现地方志事业的社会化。

(四)从一个职业转变为一个专业,实现地方志事业的专业化

职业,是“个人在社会中所从事的作为主要生活来源的工作”;专业,是“具有专业水平和知识”“专门从事某种工作或者职业”11,换言之,专业是需要特殊的智力和过程培养与完成的,能够提供专门性社会服务的一种专门技术职业。以志鉴编纂为代表的地方志活动具有很强的专业性,不是任何人都可以从事并胜任的。依法治志要求地方志活动应该从一个职业向一个专业转变。地方志的专业化要求,要从逐步建立地方志专业准入制度开始,不断提高地方志从业门槛,通过创新地方志人才培养机制等,实现地方志事业的专业化。

(五)从修志为志转变为围绕中心、服务大局,实现地方志事业的功能化

虽然近些年来,地方志的存史、资政、育人功能不断被强调,但是人们对地方志功能的认识还是集中于存史,对其资政、育人功能认识严重不足,而且一些地方志工作机构和地方志工作者,也多是只管埋头修志,缺乏围绕国家、地区、系统中心工作开展地方志活动的思维。依法治志要求地方志工作必须创新,要围绕中心,服务大局,主动服务,主动作为,尤其是要找准切入点和结合点,把地方志事业融入国家经济社会发展的中心工作中,深入挖掘开发利用地方志资源,充分发挥地方志为国家战略以及地方经济社会发展服务的功能。

(六)从三级学科转变为一级学科,实现方志学学科的独立化

一般认为,方志学在我国学科门类中是历史学下的三级学科;关于方志学是否是,以及是否应当成为独立学科,方志学理论界一直见仁见智,即使对于方志学从属于哪个一级学科,也有“历史学说”“地理学说”和“史地同属说”之争,至今没有形成通说。这种理论研究状况,在一定程度上制约了地方志事业的发展,至少是对地方志事业创新发展引领不够、指导不力。方志学理论界对方志学学科定位尚且不明,实践中地方志工作被边缘化也就不足为奇。我认为,地理学、历史学、政治学、经济学、法学、教育学、民族学、人类学、社会学、语言学等学科与方志学都不是种属关系,在依法治志理论体系下,方志学应该成为我国一个独立的一级学科,并应建构其完整的二级学科和三级学科。由于篇幅所限,在此不展开论述。

(七)从方志人精神的普适化转变为方志人精神的个性化,实现方志人定位的精准化

一般认为,《规划纲要》颁行前,方志人精神是“淡泊名利,甘于奉献,恪尽职守,锲而不舍,开拓进取”。这一方志人精神,不仅没有提炼出方志人精神不同于其他行业人员精神的独特性,也没有表达出方志人自古至今独有精神内核的传承性,而且具有其他多种行业均可共享的普适性。《规划纲要》将“修志问道,直笔著史”规定为方志人精神,既实现了方志人精神从普适化到个性化的转变,又实现了方志人独有精神追求的可传承性,尤其是对方志人“直笔著信史,彰善引风气”的精准定位。

五、依法治志目标的实现路径

研究依法治志,不仅要在解读其内涵与外延的基础上建构其目标,还要在全面依法治国、建设社会主义法治国家的总体目标下,探寻依法治志目标的实现路径。总体来说,依法治志目标的基本路径,要遵循依法治国目标的基本路径,按照中国特色社会主义法治建设新要求,从科学立法、严格执法、公正司法和全民守法方面予以规划设计。

(一)科学制定《中华人民共和国地方志法》

健全的地方志法律体系是依法治志的前提条件。《地方志工作条例》颁行后,对地方志工作开展发挥了重要作用。但是,10年来,地方志理论与实践发生了很大变化,特别是伴随着地方志从一项工作向一项事业的转型,《地方志工作条例》在法律效力位阶,地方志定位、原则及任务,地方志工作机构的设置及其职责,地方志主体的权利与义务,有关机构与人员的地方志职责,以及地方志违法责任查究等方面存在不适应,需要按照科学立法的要求,以《地方志工作条例》和《规划纲要》为基础,制定《中华人民共和国地方志法》(以下简称《地方志法》)。

我认为,制定《地方志法》要处理好几个关系:一是《地方志法》与宪法的关系。《地方志法》立法必须以宪法为根据,不得与宪法相抵触。二是《地方志法》与中国特色社会主义法律体系的关系。《地方志法》要与中国特色社会主义法律体系保持一致,避免同法律体系内其他法律法规发生矛盾和冲突。三是《地方志法》与地方志地方性法规、规章的关系。要通过《地方志法》的制定,形成法律效力位阶递进、层次分明、结构严谨科学的地方志法律体系,并使得地方志法律体系尽可能涵盖地方志事业的各个方面,实现地方志各项工作都有法可依。四是制定《地方志法》与修改地方志地方性法规的关系。制定《地方志法》的同时,要研究地方志地方性法规的修改,实现地方志法律体系的协调一致与上下贯通。

(二)严格执行地方志法律法规

“法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施,或者实施不力,搞得有法不依、执法不严、违法不究,那制定再多的法律也无济于事。”12因此,依法治志的实现,不仅仅有科学立法的问题,还有严格执法的问题。地方志工作中严格执法的内容包括:其一,各级政府、机关团体、企事业单位及个人,要严格遵守地方志法,积极履行地方志义务,实现有法必依;其二,地方志工作机构要严格依照地方志法组织地方志编纂、管理、使用,克服地方志编纂、管理、使用的随意性和主观性,做到有法必依、执法必严;其三,对于各类地方志违法行为,各级地方志工作机构要依照地方志法予以查究,严厉查处地方志违法行为;构成犯罪的,依法追究刑事责任,做到执法必严、违法必究。把依法治志的重心落实在执行上,体系性地理解法治概念。

(三)积极推动地方志活动司法化

相当长的一个历史时期以来,地方志活动的行政化特征明显。依法治志理论要求地方志活动应当从行政化转向法治化。地方志活动法治化除去科学制定地方志法、实现有法可依,严格执行地方志法、实现有法必依、执法必严、违法必究之外,还要实现地方志活动的司法化。地方志活动的司法化主要是指在地方志纠纷处理以及地方志违法行为查究中,建构地方志司法程序,把地方志活动纳入公正司法范畴,以司法的中立性、终局性、公正性和强制性,裁判地方志违法行为,确保程序公正与实体公正。公正司法是现代社会民主政治文明进步的重要标志,是现代国家经济发展和社会稳定的重要保证。

(四)着力培育全社会依法治志意识

有权威的法律才能被遵守;法律只有被遵守,才能从字面上的法转化为行动中的法。毋庸讳言,虽然我国地方志文化传承不辍,源远流长,但是地方志并未形成普遍社会意识,尤其是没有形成家喻户晓的公众意识。仅就依法修志而言,也只是在一定范围内的共识,而依法治志作为新的意识形态,其全民意识培育无疑任重道远。我认为,在全民依法治志意识培养中,既要实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制,强化各级地方志工作机构的主体责任,又要认识到依法治志是全社会的责任,只有将依法治志与弘扬社会主义法治精神,依法治志与建设社会主义法治文化,依法治志与增强全社会厉行法治的积极性和主动性紧密结合在一起,全社会的依法治志意识才能培育形成。

科学制定地方志法,是依法治志目标实现的前提;严格执行地方志法,是依法治志目标实现的关键;积极推动地方志活动司法化,是依法治志目标实现的保障;着力培育全社会依法治志意识,是依法治志目标实现的基础。

 

 

注释:

①《现代汉语词典》(第6版),商务印书馆,2014年,第1188页。

②刘延东:《在接见全国地方志系统先进模范代表时的讲话》,《中国地方志》2016年第1期。

③王利明:《中国为什么要建设法治国家?》,《中国人民大学学报》2011年第6期。

④刘延东:《与第五次全国地方志工作会议部分会议代表座谈时的讲话》,《中国地方志》2014年第5期。

⑤宣统《山东通志·序》,国家图书馆藏乙卯秋山东通志刊印局排印本,第1页。

20151228日,中共中央政治局常委、国务院总理李克强对全国地方志工作的重要批示,《中国地方志》2016年第1期。

⑦国务院《地方志工作条例》第十二条,《中国地方志》2006年第5期。

⑧朱佳木:《深入学习贯彻〈地方志工作条例〉努力开创地方志工作新局面——在学习贯彻〈地方志工作条例〉经验交流会上的讲话》,《中国地方志》2011年第11期。

⑨《国务院法制办公室负责人就〈地方志工作条例〉的有关问题答记者问》,《中国地方志》2006年第6期。

⑩《现代汉语词典》(第6版),第1672页。

11《现代汉语词典》(第6版),第1708页。

12习近平:《中央政治局第四次集体学习时的讲话》(2013223日)。

(作者为中国社会科学院副院长、党组成员、中国地方志指导小组常务副组长。本文原载于《中国地方志》2016年第5期。《社科文摘》2016年第8期转载。)


    

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